常州市运输管理处        邓春成
        近年来，一些道路运输企业和从业人员无原则逐利行为，以及部分监管部门和工作人员的渎职失职，轻视安全生产法律法规，致使在全国各地都出现过道路客运、危险品运输等道路运输领域的重特大安全生产事故和事件，造成了重大人员伤亡和严重财产损失。2014年，国家安监总局挂牌督办的“3•1”、“7•19”、“8•2”、“8•9”4起特别重大安全事故中，其中3起属于道路运输行业特别重大安全事故，造成死亡138人，伤29人，直接财产损失17亿余元，社会影响甚为恶劣。为此，探寻道路运输行业安全生产监管（以下简称安全监管）新模式具有重要现实意义。
        “网格”（Grid）概念源于互联网上的一组新兴技术，最早由美国Argonne国家实验室资深科学家Ian Foster于1998年提出。“网格化”管理国内最早见于2004年北京东城区用于城市管理。“网格化”管理的精髓是它把管理对象按照一定原则划分为一块块“责任田”，让每块田都有人管，形成“一级抓一级，层层抓落实，事事有人管，责任有人担”的管理格局。现在“网格化”管理模式被逐步广泛用于社会管理的多个领域，道路运输行业安全监管具备社会管理的共性，探索研究将“网格化”管理模式应用于道路运输行业安全监管具有重要的实践价值。
        一、道路运输行业安全监管现状分析
        （一）安全监管职责从“配角”到“主角”。在大部分人观念中，传统的安全监管是专职安全监督管理部门的职责，行业管理部门只是“配合”。2013年，习近平总书记在考察“11•22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故抢险工作时就强调“坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全”的安全监管理念。2014年12月1日，新实施的《安全生产法》第9条对行业监管部门的安全监管职责作出了新的明确规定：“县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”新《安全生产法》明确把“道路运输行业”作为安全生产重点领域来抓。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）也强调“全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理及工业主管部门的安全生产指导职责”。管行业管安全，管生产经营管安全，成为行业管理部门的法定职责。也使行业管理部门的安全监管从“幕后”走向了“前台”，从“配角”变成了“主角”，被纳入了“负有安全生产监督管理职责的部门”，安全监管职责进一步加大。
        （二）配套相关法规、规定不完善。新《安全生产法》结合当前全社会安全生产现状，以崭新的措施突出强化了生产经营单位主体责任，强化了政府监管措施和力度，强化了责任的追究。但从各省级人大、政府，到行业管理部门，紧随新《安全生产法》其后的相关配套法规、规范性文件如《安全生产条例》、行业安全管理细则等还没有及时修改完善，管理空白的地方还没有及时“建章立制”，这就造成了具体执行部门和工作人员工作上的操作困难，“不管肯定不行，管了不知从何下手”，只能跟着“感觉走”，或“自辟蹊径”。
        （三）行业安全监管体系不健全。新《安全生产法》实施以来，各级道路运输管理机构对如何开展行业安全监管显的“底气不足”。现实管理工作中的存在不少体制、机制问题。
        一是监管体制不顺畅。监管体制是决定整个监管工作是否有效的最根本因素。一是道路运输管理机构与其他政府部门之间的职责关系不明确，协同合作机制不完善。如与安监、公安、质检、消防、社会保障等部门职责分工关系细节方面不明确，赴生产经营单位开展安全生产检查，尤其在一些存在职能交叉的工作上如何分工，该检查到何种程度，法律法规或相关文件都没有给出明示。在联合执法监管协调机制方面也没有现成的模式，需要多部门进行探讨和不断在实践中磨合。二是交通系统内部的职责关系还没有完全理顺。一方面，根据新《安全生产法》，各级交通主管部门与道路运输管理机构安全监管职责划分、需要授权与否等方面还没有统一明确如新《安全生产法》第九条第二款中，……县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。在道路运输行业，此条款中各级人民政府有关部门是指交通主管部门还是道路运输管理机构，不明确。。另一个方面，道路运输管理机构内部各部门之间的安全监管权限分工关系不明确。比如道路运输管理机构内部设置一般会有：货运、客运、驾培、维修等管理科室，另设有专门的稽查部门，这些部门在行业安全监管方面的权限分工还需要根据实际情况进行合理分工，以达到相互配合，各司其责的目的。三是道路运输管理机构内部缺乏统一牵头协调的安监部门。随着新《安全生产法》的实施，道路运输行业安全监管力度加大，全国一些城市道路运输管理机构成立了专门的安全生产监督部门，但这一比例还是较低，比如江苏省有13个地级市，只有苏州、无锡、盐城、连云港等市道路运输管理机构都成立了专门的安全监管科。不少地方道路运输管理机构安全监管牵头职责挂靠到其他业务部门，无法满足行业安全监管的需要。
        二是监管机制不健全。监管机制是监管工作的主体，主要包括规则的制定和实施两个方面。道路运输行业安全监管虽说不是一个“全新”的课题，但却是一个“崭新”的任务，以前那种参与性的工作方式以不再适应新形势下的工作任务，当前面临的突出问题就是行业安全监管基础性工作薄弱，道路运输管理机构内部行业安全监管各项工作规则、职责细化分工等方面还没有建立健全，比如，要把安全生产法律法规、规范性文件等进行梳理整合，把属于行业安全监管范畴的内容进一步理清细化，再根据这些法定职责进行内部再分工，并制定相应的工作规则，以形成安全监管工作闭环。行业安全监管机制中规则的缺失，导致监管部门实际监管工作不顺畅，部门之间不协调，深层次的内部职责考核机制更是无法健全，所以要在完善规则的同时建立相应的内部考核机制。严格的考核机制是后盾，有奖有罚，奖罚分明，有效责任追究能保证工作规则的有效实施。
        三是防范措施不到位。防范措施大致包括两个方面，一是事前防范措施。这个包括安全方面的宣传教育，安全隐患的定期排查等方面，事前措施是最有效的监管方式之一，因为它可以完全避免事故可能带来的对财产和人身的一系列伤害，如果事前防范措施到位，能对整个道路运输安全监管起到事半功倍的效果，才能不总是被动地在事故发生后追悔莫及。当前，无论是行业管理部门还是生产经营单位，安全宣传教育、安全隐患的定期排查等方面还是不充分。一方面，某一类生产经营单位众多，管理部门一一上门针对性的宣传教育、定期的隐患排查人力物力都跟不上，比如常州市有危货运输企业102家，普货运输企业（业户）多达3万多家，这么庞大众多的生产经营单位想一一工作到位确实很困难。另一方面，有些生产经营单位（尤其管理不善的中小单位）自身宣传教育、安全隐患排查不重视，只重视经济效益，忽视安全管理。二是事后的补救措施。当前，道路运输行业在事后补救措施方面，如应急管理、预警机制、装备、人员、演练等方面还不成熟，经济发达地区状况较好，相应管理措施逐步完善，但从上到下系统性的预防预警系统建设，还没有完全形成。经济欠发达地区，由于缺乏相应的软硬件条件，此方面建设更是滞后。所以，要在经济发展的同时，同步强化应急管理和预防预警机制的完善，深化应急救援体系建设，这就要求补救措施有预案、有人员、有装备、有演练，合理有效运行的补救措施能大大降低已发生事故带来的人员和财产伤害。
        （四）安监人员素质层次不齐。随着法定责任增加，使各地各级道路运输管理机构开始重视行业安全监管，谋划成立专门的安全监管部门，设定专门的工作人员从事安全监管。人的因素从来都是主要因素，以前那种“非专业”从事安全监管逐步向“专业化”的方向发展，对安全监管工作人员的素质要求也越来越高，但现实中却不尽“如意”，以前侧重许可、路检路查执法，而从事安全监管的工作人员多是“非主力”人员，无论是工作经验还是学历素质等方面大部分较其他工作人员略差。再者，安全监管职责的全面履行，没有先前经验可循，“传、帮、带”的模式见效慢，规模性的人员培训也没有进行，再者也缺乏相应培训经验，这就造成当前从事行业安全监管工作人员的素质不高，由于地域差异、个人能力等因素造成的人员素质层次不齐。
        二、其他领域运用“网格化”管理模式经验和启示
        “网格化”管理模式已广泛应用于社会管理的多个领域，如城市综合管理、工商部门市场监管、劳动保障监察、公安治安防控等，实践中取得了不错的效果。
        （一）公安部门“网格化”治安管理。公安部门实行“网格化”管理探索较早，经验较丰富，在21世纪初就有比较成熟的经验可循。北京市公安局实施动态防控网格管理，对全市参与巡逻防控的多层次、多警种的力量进行统一整合,全市形成四个层次的“网格化”巡逻防控模式：市局、分县局、派出所、社区等七种力量(专业巡警、派出所巡逻民警、交警、武警、联防、保安、协管员);同时对全市参与巡逻防控工作的各种力量进行分时间、空间和综合性统计分析,为有效打击罪犯布下了天罗地网，有针对性地加强对高发案地区、高发案时段的巡逻防控工作。上海市公安局实行“网格化”街面巡逻机制,实行24小时全方位覆盖“网格化”巡区，功能定位以治安管理为主。“网格化”巡逻民警由部分交巡警、特警、派出所(警察署)民警以及机关精简人员组成,在巡逻区内担负“110”接处警、盘查嫌疑人员、维持交通秩序、为群众提供救助等十项职责任务。相应地建立了统一高效的指挥通讯系统、规范的管理考核制度等。在巡逻“网格”区内，设置5个以上的必到点(多选择在24小时便利店、金融网点等处),要求巡逻民警每班必到此点巡查、记录。上海的“网格化”街面巡逻机制成效显著，使街面刑事案件下降20%以上。
        （二）卫生监督部门“网格化”公共卫生管理。深圳市南山区卫生监督管理实施“网格化”管理，“条块结合、条抓块管”，在“条”形管理方面建立起层级结构：市卫生监督所、区卫生监督所、各街道卫生监督综合执法队，完善了三级卫生监督网络；在“块”的管理方面，由各街道卫生监督综合执法队具体负责片区内卫生监督工作。一方面将卫生监督员纳入“网格”、明确责任，建立相应责任追究机制；另一方面，把监管对象套入“网格”。实现“网内责任有人担，格内监督有人干”。另通过对监管对象统一清查摸底，加强培训提高执法人员素质，加强信息手段快速反应等方式方法，初步实现了工作高效、长效管理的目的。
        （三）行业外安全生产“网格化”监管。陕西省宝鸡市渭滨区早在2008年就推行安全生产责任“网格化”管理，目前已积累不少有益的经验。2009年，全面实施“行业主管，属地监管”和安全生产“一岗双责”的安全生产监督管理体制。2010年，在建立区级领导包抓安全生产责任制的基础上，各镇街和部门主要领导作为安全生产第一责任人亲自抓，分管领导具体抓，安全生产责任制落实到岗、落实到人;2011年，区委、区政府整合全区安全生产监管力量，创新建立了区、镇(街)、村(社区)企业三级安全监管“网格”;根据各“网格”级次，将监管任务横向分解到监管部门，纵向分解到镇街所属的站所，采取领导定点、全员定责、监管定位、排查定级、应急定制、配置定量、培训定岗、信息定时、奖罚定格的工作措施，在全区形成了上下联动、协调配合的安全生产监管新体系。渭滨区安全生产工作形成一级抓一级，一级对一级负责，层层抓落实，处处有人抓，事事有人管的良好格局。
        （四）其他行业应用“网格化”管理模式带来的启示。纵观其他领域应用“网格化”管理成功案例，给我们带来以下几点启示，一是根据管理需要和实际情况，合理设置“网格化”网格；二是管理所依据的法律法规较健全，内部制度健全、机制顺畅；三是“网格化”责任落实到位，人人有责、人人负责；四是“网格化”所需保障有力，人、财、物合理到位。
        三、道路运输行业安全生产“网格化”监管模式构建
        （一）完善相关配套法规及内部“标准化”工作规定。根据新《安全生产法》，省级人大、政府应尽快修订相配套的法规，细化原则性规定，制定具有可操作性的地方性法规、政府规章，较大的有立法权的市也可以根据需要制定相应的规定，以满足安全生产管理的需要。各级交通主管部门、道路运输管理机构，尽快修订、制定相应的规范性文件或者行业安全监管指导性的工作意见，让安全监管机构和工作人员有法可依，有具体可操作的准则。各级道路运输管理机构，也要在职责范围内容根据法律法规、相关文件等结合工作实际进一步细化、整合工作内容、理顺工作流程，为安全监管“网格化”管理提供依据。
        （二）理顺“网格化”监管体制。一要合理建立“网格”。理顺并明确各级交通主管部门和道路运输管理机构的安全监管职责界限后，根据道路运输行业的特殊性，以及不同地区的管理体制实际，可以建立以设区的市级道路运输管理机构统一指挥管理，各级道路运输管理机构（包括内设部门）分级分片负责的管理体制，按照层级管理和行政区划，分成“网格”。比如，将市级道路运输管理机构管理区域设为“大网格”，县级（县、区、不设区的市）道路运输管理机构管理区域设为“中网格”，乡镇人民政府及街道办事处、开发区管理区域设为“虚拟”“中小网格”之所以称之为虚拟中小“网格”，是因为该级人民政府在道路运输行业无直接管理职能，根据新《安全生产法》第八条第三款只是有协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责的职责。，将道路运输生产经营单位一个或数个当生产经营单位为具有一定规模的企业时可设置为一个小网格，规模较小或个体经营户则可以以社区、村行政区划等为单位将数个组成设为小网格。设为“小网格”。与此同时，要全面对道路运输生产经营单位进行全面摸底，将生产经营单位全面合理地纳入“网格”之中，在“网格”中实现分类管理。二要落实“网格”责任。各级“网格”建立好以后，接下来是按照管理对象类别将“网格”管理的责任，层层落实到每一级道路运输管理机构以及其内部科室和人员，同时要成立安全监管综合科室或部门，以牵头协调“网格”安全监管工作。“大网格”和“中网格”首先落实主要领导的安全监管领导责任，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、综合治理”要求，制定相应的责任分工制度。其次按照业务分工，分管领导、部门领导和具体工作人员层层负责，一直将“小网格”的责任落实到具体的工作人员，明确到人，责任到岗。可采取完善内部岗位职责制的形式确定各级责任人，也可以采取层层签订责任书的形式固化责任，以达到分片包干，人人有责的工作局面。另外，虚拟“中小网格”根据规定承担协助安全监管的相应责任。重点要提出的是，在“网格”内的生产经营单位要严格制定、落实各岗位职责，形成主要负责人亲自抓，安全管理人员、动态监控人员、驾驶人员真正重视、人人尽责的良好局面，鉴于道路运输行业的特殊性，企业的安全责任大部分“掌握”在相应驾驶人员“手中”，所以要重点落实驾驶人员的责任制，形成“重奖重罚、不听指挥就走人”的责任机制。三要理顺“网格”工作机制。建立健全内部的工作制度，对各级责任人员的责任要实行分级制，不能最底层或最“小网格”管理者的责任“无限大”，要合理内部分工，建立起合理的内部工作机制、问题逐级上报机制、案件处理流转机制等，把“网格内”的工作流畅化。建立完善与外部其他执法部门的联系沟通机制、联合执法机制，把发现的不属于本部门的问题及时传递出“网格”，利用“网格”外其他执法部门的力量弥补自身执法的不足。建立完善一套有效的应急防范工作措施，形成应急防范体系，将道路运输管理机构中的每一个“网格”纳入政府或主管部门的应急体系之中，遇到应急事件，做到有预案、有人员、有设备，及时处理，把灾害损失减到最低。四要加强“网格”工作保障。加强对安全监管工作人员的再教育培训，监管人员素质的高低直接关系到安全工作的质量、发现问题的能力和管理水平，提高监管人员的素质是一项长期的、系统性的、不能停止的工作，要建立起相应的定期培训再教育计划，还要有与其他执法部门建立相互沟通学习的机制，要“终身学习、向他人学习”，不断汲取新知识，学习新经验，将提高自身素质长期不懈地坚持下去，只有这样才能应对不断发展变化的行业管理工作。加强硬件设施设备应用，强化信息化建设，用信息化的方式及时掌握“网格”内发生的事件和相关信息，同时可以对“网格”中的生产经营单位进行信息发布，要做到“上传下达”和“下传上达”。逐步结合动态监控系统，实现对“网格”中的生产经营单位和营运车辆的精确定位，使安全监管更加科学，更加精准，更加与时俱进。还要公布相应的举报和值班电话，便于群众或其他部门对生产经营单位的违规行为进行投诉举报，形成“群众参与、齐抓共管”的良好局面。发挥宣传部门的作用，对生产经营单位违法违规行为要进行曝光，让社会进行监督；对安全生产责任落实到位企业和个人进行正面宣传表扬，增加社会对其的认可度。
        四、道路运输行业安全生产“网格化”监管优势
        通过对道路运输行业安全监管现状与“网格化”监管模式分析，“网格化”监管模式具有无可比拟的优势：一是有利于理顺“监管体制”。“网格化”监管模式本身就是创新监管体制的一部分，管理层次清晰了，就为相应职责的理顺、外部内部关系的理清奠定了基础。“网格化”监管一改传统“一把抓”的监管模式，有利于“上、下、左、右”单位、部门职责的理顺和划清。二是有利于完善“监管机制”。“网格化”监管模式使纵向、横向职责更清晰，有助于各项工作规则的制定，有助于各单位、各部门之间的工作协调，有助于整合管理资源，既“各负其责”，又“形成合力”。三是有利于“准确定责，严明责任”。实行“网格化”后，就实现了“责任定位准确、全员有责”的工作格局，各个“网格”中的安全监管工作职责明确到单位、部门、人员，既有“集体责任”，又有“个人责任”，有助于考核制度的落实，严明惩奖制度。四是有利于提高“工作效率和监管水平”。实行“网格化”后，第一增强了各级单位和个人的责任心，改变了表面上“集体有责”实际上“人人无责”责任机制，奖惩更具有针对性；第二使培训再教育学习更有成效，使各责任单位和责任人努力提高自身工作水平，提高了工作效率，提升了整体的监管水平。五是有利于提升“反应速度和应急水平”。实行“网格化”后，责任的清晰到位，工作水平的提高，对突发事件的责任心以及对事件的识别、分析、处理能力都会有较大的增强，克服了“九龙治水”的弊端，避免了各单位、各部门轮番上阵的局面，既节约了行政管理资源，又提高了应对突发事件的反应速度，提升了应急管理水平。六是有利于消除“监管盲点和扩大影响”。“网格化”监管模式实行了地毯式的巡查摸底，使管理对象都纳入“网格”之中，不存在例外现象，实现了管理对象的全覆盖，避免了传统监管模式中的“三不管”地带，消除了监管盲点。使得那些曾经有可能游离于监管之外的对象被严格纳入监管“网格”之中，消除监管空白，减少了“破窗效应”，树立了监管部门的权威形象。
        道路运输行业安全生产“网格化”监管模式的探索仅仅是寻求有效安全监管模式的途径之一。探求行业安全监管模式的创新，从根本上讲最终还是为实现行业安全生产的健康发展，实现人人讲安全、人人懂安全、人人抓安全、人人有责、人人尽责，用“网格化”等创新管理模式为行业管理服务，为广大群众的生命财产利益保驾护航。在保障安全生产的路上，我们不能疏忽大意，不能满足自傲，更不能停歇不前。