泰州市地方海事局      刘    炜
        泰州地处江苏版图中心位置，境内河流纵横交错，全市辖区共有航道200条，通航里程2564公里，登记船舶13万艘，计460万总吨，是全国水运最发达的地级市之一。迅猛发展的水上运输业，有力推动了泰州地方经济的健康、快速发展，但同时也带来了内河水上事故应急处置方面的巨大压力。由于规范、完善的内河水上搜救体制尚未建立，目前主要承担内河水上事故应急处置职能的各级地方海事机构工作任务繁重、责任重大，内河水上事故应急处置工作还没有达到预期效果。
        一、内河水上事故应急处置存在的主要问题
        （一）政府及有关部门对内河水上事故应急处置工作重视不够。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第四十八条明确规定“遇险地县级以上地方人民政府收到海事管理机构的报告后，应当对救助工作进行领导协调，动员各方力量积极参与救助”。由此可见，各级地方人民政府应该是水上事故应急处置的主体。内河水上事故应急处置不仅涉及交通、海事等水上监管部门，还应包括公安、消防、气象、农林、渔业、卫生、民政等多个部门。但从目前现状来看，内河水上事故应急处置工作仍主要依赖于海事机构，其他相关部门参与意识不强，各级地方政府也未能充分发挥组织、指挥与协调作用。
        （二）专项资金无法支撑起复杂的内河水上事故应急处置现状。内河水上事故应急处置涉及人命救助、失踪人员水下搜寻、沉船沉物打捞、水下作业、消防、环保清污、防爆炸、防毒害等多方面内容，专业化要求高。近年来，各级地方海事机构虽然加大了具备一定搜救功能的海巡艇、救助艇装备力度，但与专业的救助水平还有相当大的差距。同时，海事机构承担着辖区的水上交通安全监管和船舶污染防治职责，工作任务十分繁重。由于政府用于内河水上事故应急处置的专项资金有限，目前只能从正常的海事监管经费中列支部分费用，经费投入捉襟见肘。随着油价、用工等工作成本的不断上涨，以及专业人员、专业装备的缺乏，海事机构工作负担日益加重，这不仅严重影响内河水上事故应急处置的工作效率，同时给日常的水上交通安全监管工作带来很大的负面影响。
        （三）应急处置队伍人员数量和专业化水平不能满足实际需要。首先是海事人员配备不足。目前，我市地方海事系统在编人员218名，辅助执法人员144人。随着内河水上交通安全监管、应急搜救和防污染，以及政府相关水上工作要求的不断提高，人员数量已严重不足，一些基层海事所仅配2名持证执法人员。同时，由于体制的原因，海事机构至今未能建立起完善、严格的人事制度，人员老龄化严重。其次，搜救专业人才严重匮乏。在持有海事行政执法证的200余名海事人员中，只有部分接受过较为系统的专业培训，并且绝大多数仅限于船舶技术、船舶驾驶、船舶轮机、航海管理等海事相关专业，消防、危化、环境等方面专业人才严重匮乏，无法有效应对危险品船舶火灾、爆炸、危化品泄漏等突发性事件。再次，内河水上事故应急处置的社会力量参与度不高。内河水上事故从发生到海事人员赶到现场需要一定的时间，这段时间也往往是救援的最佳时间，如果能充分发挥附近的船舶积极参与到救援当中，失事船舶的损失也许会大大降低。但是在社会力量参与救助的奖励制度不完善的前提下，很难调动起社会力量的参与积极性。
        （四）危化品船舶的监管和通航水域的防污治理工作更加艰巨。泰州是省内重要的油品、化学品输出地，炼油厂、梅兰化工等一批大型的危化品生产基地落户于此，呈现出码头泊位多、危化品种类多、装卸作业形式多的特点，涉水危化品事故的应急处置需求迫切。近几年来，我市辖区水域发生多起危化品船舶事故，例如：2010年8月10日，芜湖金航218船与三航机1号船在泰东河溱潼段发生碰撞，导致装载稀盐酸的三航机1号船沉没；2010年2月8日，皖池州化037船行至老阁西约1公里（属江都、高邮交界处），触碰河底硬物，导致部分沉没，船载硫酸部分外泄。这些事故虽未对周边水质造成严重影响，但引发灾难性后果的可能依然存在。
        二、泰州市内河水上搜救分中心的现状
        相对于海洋而言，我国内河支流多，通航环境复杂，船舶流量大而且密集，导致内河水上交通以及其它涉水险情和事故多发。并且，由内河环境与群众生产生活紧密相关，群众涉水安全和法律意识淡薄，险情和事故的发生更容易引发群体性事件，造成社会的不稳定。同时，由于内河水体交换困难，若发生船载危险品泄漏事故，极可能引发灾难性的社会后果。面对如此严峻的形势，内河水上搜救应急体系建设却远远落后于海上，根本无法满足社会现实和发展的需要。因此，大力发展内河水上应急搜救体系建设具有十分重要的社会价值。为了逐步强化我市内河水上搜救工作的开展，2013年，经市水上搜救中心同意，以市政府的名义成立了泰州市内河水上搜救分中心，负责我市内河的水上搜救工作，其日常办事机构—搜救分中心办公室设在市地方海事局内。泰州市内河水上搜救分中心的建立，为协调、整合各方力量，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制打下了坚实的基础。
        经过一段时间的运行，泰州市内河水上搜救分中心在水上事故应急处置方面发挥了积极的作用。但是，2014年4月2日和4月9日引江河水体污染事件，致使泰州市主城区备用水源受到严重污染，下游兴化、东台、盐城等地的水体也同样受到污染；5月15日新通扬运河水体又遭受严重污染。短时间内，接二连三发生的水体污染事件，充分暴露出泰州市内河水上搜救分中心在水上事故应急处置方面存在的一些不足：一是内河水上搜救分中心的定位不准确。组建内河水上搜救分中心之后，各成员单位对自身的责任和成立搜救机构的重要性、必要性认识不足，更错误地认为这是海事部门的事。很多时候，海事部门的“越位”正体现了个别地方政府的“缺位”。泰州市内河水上搜救分中心自成立以来，没有形成固定的联席会议制度，从而导致各成员单位存在而不联系，分工但不合作。这对于需要快速反应、协同多方行动的水上事故应急处置工作极为不利。二是内河水上搜救的法律保障并不完善。长期以来，我国水上应急搜救工作的法律法规在建设方面一直比较薄弱，国家层面的内河水上应急搜救法律法规还未出台，内河水上应急搜救工作仍然存在无法可依、无章可循的问题。虽然《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》中规定，各级地方政府有义务加快内河水上应急搜救指挥法规的建设，但是没有法律法规明确搜救各方面的职责和行为，那么搜救中心在搜救工作中就难以及时协调各方面搜救工作，这样的搜救工作效率低下，成功率低。三是内河水上搜救的应急救援装备不足。改革开放后，我国的内河航运、水库建设、湖泊开发和水上旅游业迅速发展，但是，内河应急搜救仍停留在上世纪中下叶水平，已无法适应实际需要。船艇设备老化；航速普遍偏低，在执行紧急救助任务时难以快速到达遇险地点；通信导航设备陈旧、落后；救助搜寻专用设备普遍缺乏；在立体救助体系建设方面，内河尚处于起步的初级阶段，空中救助力量几乎是一片空白。一些单位虽然是水上搜救分中心的成员单位，但是根本没有配备基本的搜救装备。目前，仅市区地方海事处配有围油栏100米、收油机1台、便携式冲锋舟1艘、防毒面具2套、防爆灯具1套、测爆仪1台，且部分设施老化，面临淘汰。所以，内河应急搜救队伍的装备和人员应对复杂事故的技术手段有限，不能满足水上事故应急处置的需求。
        三、加强内河水上事故应急处置工作的对策
        （一）政府主导，协调各相关单位间的分工和配合。各级地方政府对处置水上突发事件的实际领导不能仅停留在思想上，应充分认清自身所肩负的责任和必须承担的义务。搜救中心是在当地政府领导下为当地经济建设服务的常设机构，其协调指挥能力必须得到充分发挥。泰州市内河水上搜救分中心的办公室设在市地方海事局，那么地方海事机构就要尽职地当好参谋，主动向当地政府汇报及与中心其它成员单位联系，形成定期或不定期的联系会议制度。必须依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》，明确各成员单位的责任、权利和义务，规范应急反应的组织、协调、指挥行为。搜救中心各成员单位也要切实履行各项工作职责，密切协作，全力配合，共同做好泰州市内河水上搜救工作，提升搜救联动水平。
        （二）完善机制，提高内河水上搜救中心运作效率。根据《泰州市突发公共事件总体应急预案》和《泰州市公路、水路交通突发公共事件总体应急预案》的要求，县级以上人民政府对水上突发事件应急处置工作中做出突出贡献的先进集体和个人，应当给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报水上突发事件重要情况或者应急管理工作中有领导失误和其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。要使问责体制成为一种动力和鞭策，提高各级地方政府应对水上突发事件的能力，以期迅速、有序、高效地组织水上突发事件的应急反应行动，切实提高内河水上搜救中心运作效率，最大程度地减少水上突发事件造成的人员伤亡和财产损失，确保辖区水上应急搜救工作与水运经济的协调发展。
        （三）增加投入，强化内河水上搜救基础装备建设。通过多渠道汇聚资金，努力改造、更新现有设备，增添新型科技手段，有计划地逐步加强搜救基础设施建设，当务之急要加快新建适用的船艇，加大对现有救助船艇及设备修理、更新改造力度，尽快引进和购置一些国外先进水上救助装备，如红外热像仪、强光搜索灯、空气式抛投救生圈、防水服等应急抢险物资和设备，并加强救助技术研究，提高救助装备水平。如长江海事局拥有“40米巡航救助船”，具有全天候（含恶劣气象和风浪条件、夜间、雾天等）作业功能，并同时具备优良的稳定性、快速性、耐波性和操纵性，全船各类设备选型合理、符合环保要求、外型能体现海事执法形象等要求，为长江全线新一代高性能、全天候的巡航救助船。因此必须加大投资，确保类似新型的、技术先进、功能齐全、救助设施完备的救助船在内河尽快全面普及。VTS、CCTV、GPS的监控应逐步深入推广，增加相应监控中心的数量，扩大覆盖范围，逐步缓解水上搜救监控设施不足的问题。
        （四）开展演习，提升内河水上搜救队伍实战能力。各级内河水上应急指挥救助机构应制订水上应急演练计划，并定期组织各成员单位，在船舶航行密度较大的水域开展针对人命救助、污染防止、船舶火灾爆炸事故等水上搜救演习，以期不断磨合各方应急救援力量，使之在关键时刻“冲得上去、救得下来”。要通过演习来锻炼队伍、检验装备、实践预案，提高搜救队伍的应急反应能力和实战能力。同时，还要不定期的开展搜救指挥人员和搜救队伍的专业知识培训，总结交流搜救经验，提高指挥人员和一线人员的搜救理论知识。通过演习和培训，进一步提高全市内河水上搜救队伍的专业理论水平和应急处置能力。
        （五）整合资源，破解复杂多变的水上搜救难题。瓯江水系（温州段）长70余公里。2008年来，该水域一共发生了160起水上险情事故。为充分发挥民间水上搜救力量的作用，2008年，在温州市海上搜救中心统一协调下，温州海事局、市公安局水上分局等部门共同协作，鼓励、引导温州国岩砂石开采有限公司组建由采砂船船员组织成瓯江民间水上志愿搜救队，当年开始试运行。温州国岩砂石开采有限公司负责人沈国林介绍说，搜救队目前有5艘交通艇。该公司出资50万元，设立互救基金会，用于队伍的启动资金、运转资金、奖励基金，并负责支付搜救所产生的费用。我们应该充分借鉴这些成功经验，鼓励当地民间组织参与到内河水上搜救当中，并给予一定的搜救奖励。搜救奖励基金的来源，国家财政应拨付一部分，建议其主要应从各水运相关企业募集以及让各航运公司、船方、货主交纳提取，并应争取保险公司的资金支持。因为他们都是水上搜救工作的直接受益者，也理应成为搜救奖励基金的支持者。另外要整合资源，建立相应的专家数据库，涵盖水上搜救工作涉及到的各个领域。定期组织这些专家对搜救中心各成员单位和民间搜救组织进行培训，使一线搜救人员掌握基本的危化品常识和船舶火灾应急处理知识，以便在遇到类似的事故时，能正确处置，使损失降到最低。
        内河水上搜救和水上事故应急处置工作任务艰巨、使命光荣。需要我们共同携手，努力推动水上搜救和水上事故应急处置工作取得新发展、新突破，为泰州打造一个良好水运经济环境，助推泰州转型升级迈上一个新台阶、新高度。