淮安市公路管理处       吴向兵

        党的十八届四中全会，对全面推进依法治国作出了总体部署，对建设社会主义法治国家作出顶层设计、提出重大举措，深刻回答了建设什么样的法治国家、怎样建设社会主义法治国家等一系列重大理论和实践问题，为依法治交提供了行动指南。
        公路是国民经济发展的重要支撑，依法治路是依法治国的重要组成部分，涉及到社会方方面面，行人、驾乘人员、沿路经营户、厂矿企业、涉路施工单位等等。多年来，路政管理部门认真贯彻落实公路法律法规，对公路路域环境进行综合整治，取得了一定成效，但当前依然存在诸多问题，成为公路行政执法工作的难点问题。笔者就淮安市公路依法行政的现状进行调研，现就存在的问题、成因及对策探讨如下。
         一、路政执法存在的主要问题
        （一）公路街道化比较明显。一是规划不合理形成的。根据《江苏省公路条例》第9条规定，规划和新建……集市贸易场所等建筑群，……，并应当避免在公路两侧对应进行，以防止造成公路街道化，保障公路的运行安全与畅通。但是，由于沿线地方乡镇沿路规划集镇有的没有依照《公路法》实施、历史上公路两侧存在集镇、新建或扩建时公路穿越集镇段等原因，造成公路沿线两侧集镇较多。如，205国道武墩段，沿线个体经营户、商贩将菜摊、货摊等摆放在公路两侧，以路为市，占道经营，影响路容路貌和车辆通行，带来一定的安全隐患。二是群众不自觉形成的。居住相对集中的公路附近村民不自觉在马路两侧摆摊设点。如，205国道清浦区武墩段、淮涟一级公路淮阴区新渡段、淮金一级公路清浦区王元段。此类违章涉及人员多、管理难度大，被管理对象多采取“路政管理部门来管理，就撤回去，路政管理人员走了再回到公路上来经营”。
        （二）违法现象突出。一是公路两侧存在违章建筑物、构筑物等。根据《江苏省公路条例》第9条规定，规划和新建村镇、开发区、厂矿、学校、集市贸易场所等建筑群，其外缘与公路用地界外最小间距：国道、省道不少于二百米，县道不少于一百米，乡道不少于五十米，并应当避免在公路两侧对应进行，以防止造成公路街道化，保障公路的运行安全与畅通。根据《江苏省公路条例》第31条规定，公路建筑控制区范围是：国道不少于二十米，省道不少于十五米，县道不少于十米，乡道不少于五米的区域。公路建筑控制区内未经许可擅自搭建的建筑物、构筑物为数不少。如，205国道清浦武墩段违章现象突出。二是擅自在公路上搭接平交道口。根据《公路法》第55条规定，在公路上增设平面交叉道口，必须按照国家有关规定经过批准，并按国家规定的技术标准建设。公路沿线的一些企事业单位、加油站、政府招商引资企业等单位，在开工建设前不征求交通路政部门能否增设平面道口的意见，就先行选址建设，待企业厂房、加油站、公共道路等建成后，才再向交通路政部门申请搭接道口，让路政部门“不批也得批”，有的甚至是不审批就擅自搭接公路道口，严重影响公路安全畅通。这种情况，在沿路的一些工业园区尤其比较突出。如，淮金一级公路的江苏省淮安工业区园和淮安经济开发区的盐化工业园区，擅自搭接公路，以产业发展为由，强行“绑架”政府。三是擅自拆除公路安全设施。根据《公路法》第52条规定，任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改公路附属设施。对于公路上设置的防撞护栏，部分单位、群众认为影响其自身通行或经营，不顾交通安全隐患就擅自拆除防撞护栏等公路设施，擅自开设道口。如，宁连路开发区许庄段。
        （三）路域环境不容乐观。一是公路沿线存在非公路标志等有碍观瞻物。根据《公路法》第54条规定，任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。但公路沿线一些工厂、企业、店铺乃至地方政府为了提高知名度，在公路用地范围内擅自设置非公路标志。这种情况，在公路集镇段等路段比较严重。有的是工厂、企业设置的经营性非公路标志（如，广告牌等），也有地方政府有关部门设置的公益性的非公路标志。此类非标设置成本低，公路路政部门拆除后，很快又悬挂或设置。二是公路及公路用地范围内存在打谷晒场、堆放物品等。根据《江苏省公路条例》第33条规定，公路及公路用地范围内禁止：打谷晒场、倾倒垃圾等。夏收、秋收季节，公路沿线群众往往利用公路及公路用地进行打谷晒场，还有部分沿线群众将草堆、垃圾、废品等杂物堆放在公路及公路用地范围内，严重影响公路安全、畅通和公路文明形象。三是公路及公路用地范围内环境脏乱差。根据《公路法》第46条规定，任何单位和个人不得在公路上公路用地范围内堆放物品,……,或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。由于部分货运车辆运输时不能够采取有效的防护或密封措施，将运输物品抛洒滴漏在公路路面及公路边沟，公路沿线的废品收购站、垃圾场废旧垃圾随意丢弃在公路沿线，加之部分公路养护保洁作业人员只对路面进行保洁而无视边沟、坡脚范围的杂物等原因，出现了公路路面不整洁，边沟堵塞不畅，公路沿线环境脏、乱、差等现象。
        二、路政执法中存在问题的原因分析
        （一）爱路护路意识淡薄和受利益驱动。一是爱路护路意识淡薄。公路沿线群众对公路管理相关法律法规不甚了解，抱着“要想富，紧靠路”的思想，认为公路宽敞、平整、人流量大，适合打谷晒场、摆摊设点和集市贸易，不知道这些行为是违法行为。沿线群众只顾个人经济发展，却认识不到在公路边建房、进行集市贸易、乱推乱放物品的危害，没有意识到自己在公路边生活，给自身和行路人所带来的不便和危险。二是受利益驱动。公路沿线地方政府、规划、城建等部门为了发展经济和招商引资，不顾《公路法》等法律法规规定，沿路规划集镇、市场、开发区等，甚至将公路两侧建筑控制区土地出售给沿线群众，鼓励群众在公路两侧建房、发展经济。此外，沿线乡镇政府为了提高地方知名度和招商引资企业知名度，不顾路政管理部门的宣传和制止，执意在公路沿线醒目位置设置公益性和非公益性广告牌。
        （二）管理形不成合力和历史上拆迁不到位。一是管理没有形成合力。公路路域环境治理往往被认为是路政部门的事情，其实，对于公路路域环境的管理，特别是建筑控制区建筑物、构筑物管理，集镇段、马路市场、摆摊设点、打谷晒场等管理工作，公路沿线地方政府、公安交巡警、规划、国土、城建、安全监督等部门也有不可推卸的管理责任。如，地方政府、公安交巡警等部门承担着保障公路畅通和交通安全的职责，对在公路及公路用地范围内打谷晒场、乱堆乱放、设置障碍等影响交通安全的违法违章行为负有管理责任；对于公路两侧建筑控制区范围内的违法建筑物、构筑物，规划、城建、国土等部门在规划、审批时负有严格审查、依法审批的责任；对于街道化、马路市场、摆摊设点、占道经营等以路为市的现象，除了公路部门加强公路巡查管理外，地方政府、公安、工商等部门也有管理责任。二是历史上拆迁的不到位。近年来，国省干线公路大多进行了拓宽改造，本来在建筑控制区之外的一些建筑物、构筑物，也持有合法的审批手续，因拆迁难度大、补偿资金困难等原因，拓宽改造时对这些建筑物、构筑物没有拆迁或拆迁不到位，公路拓宽改造后，这些建筑物就处于建筑控制区范围之内，成了“违法建筑物、构筑物”。对于此类建筑物、构筑物，客观上增加了管理和拆除的难度。
        （三）公路用地和建筑控制区范围界定不清。公路用地范围没有具体界定。淮安市人民政府《关于印发淮安市治理公路街道化实施办法的通知》（淮政办发〔2009〕 162号）第6条规定，公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于2米范围的土地为公路用地。《公路法》规定，公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。目前，县（区）政府对公路用地范围尚未作出明确的划定，对于公路两侧一定范围内的非公路标志、堆放物品、摆摊设点、倾倒垃圾和渣土、打谷晒场、设置障碍等违法违章行为，管理到什么范围缺乏依据和支撑，导致公路用地范围内的上述违法违章行为难以管理、清除。公路建筑控制区范围没有具体界定。根据《江苏省公路条例》第31条规定，从公路边沟外缘起，没有边沟的从公路坡脚线外缘起，国道不少于二十米、省道不少于十五米、县道不少于十米、乡道不少于五米的区域为公路建筑控制区范围，建筑控制区范围由县级以上地方人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则划定。目前，我市县（区）政府没有对建筑控制区进行划定，导致沿线地方政府、规划、城建、国土等部门在审批沿线建筑时无法知道哪些区域不可以审批建筑物、构筑物，沿线群众也不知道哪些区域不可以建房，以至于沿线群众在取得规划、城建、国土等部门办理的“合法手续”并开始建房后，路政管理部门才能发现并制止时已无能为力，并且建房的群众也难以理解。
        三、改善路政执法现状的对策建议
        （一）运用法治思维，提高依法治路的能力和水平。一要权责法定高效。按照十八届四中全会针对执法领域存在的突出问题，就如何深入推进依法行政、加快建设法治公路进行深刻研究和科学设计。重点提出推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行公路部门权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间；提出建立公路部门内部重大决策合法性审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制；提出深化行政治路体制改革，坚持严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度；提出全面推进政务公开，推进决策、执行、管理、服务和结果公开。二要强化制约监督。有权必有责、用权受监督。行政权力是国家权力体系中最活跃、最强势的权力，强化对其制约与监督，是确保权力规范运行、为民所用的根本性措施。按照十八届四中全会针对权力运行和行使方面存在突出问题提出，从党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督八个方面加强制度建设，构建科学有效的公路部门权力运行制约和监督体系；抓住加强政府内部权力制约这个重点，对公路依法行政岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，完善公路部门内部层级监督和专门监督、纠错问责机制；完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。采取这些举措的目的在于，把公路行政管理权力关进制度的笼子，使权力运行守边界、有约束、受监督。三要建设法治队伍。徒法不足以自行。全面推进依法治路，建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍至关重要。按照十八届四中全会着眼法治工作特殊性质，提出“四个忠于”的队伍建设目标。特别强调，加强立法队伍、行政执法队伍建设，必须把思想政治建设摆在首位，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上；创新法治人才培养机制，必须坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领法学研究阵地。拓宽法治专门队伍来源，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道。这些举措部署，将进一步提高法治工作队伍的思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。四是提高法治思维。党员干部是全面推进依法治路的重要组织者、推动者、实践者，他们的法治思维和依法办事能力如何，直接影响到法治建设的进程。从当前情况看，一些党员干部还存在依法办事的观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象。这些问题，必须下大气力解决。十八届四中全会强调，党员干部要模范遵守国家法律法规，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。按照十八届四中全会要求，要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系；把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，对特权思想严重的干部严肃处理。
        （二）加大管理力度，着力解决公路街道化和违法现象突出的问题。一要加强堵疏结合。对于集镇段、马路市场、摆摊设点等问题，路政部门要联合地方政府等相关部门，加大监管力度，进行严管重罚，对一些“钉子户”，采取申请法院强制执行，起到“打击一个、教育一片”的效果。此外，通过县（区）地方政府和乡镇政府筹集一点、财政拨付一点、交通部门补贴一点等多种方式筹措资金，由乡镇政府负责在集镇段远离公路的区域，规划设置一定数量的集贸市场，将公路沿线的马路市场、摆摊设点、摊贩永久性迁入指定的集贸市场，让群众进场经营，远离公路。对于不进集贸市场依然在公路及公路用地内摆摊设点、买卖物品的，由交通、公安、工商等管理部门依法进行严管重罚。二要加强内部管理。切实增强路政巡查人员的责任心，推行“大队包片、中队包线、路政员包段”的路政管理模式，严格考核，奖惩兑现。实行路域环境管理绩效“保证金”制度，年底进行兑现。对于管理效果好、责任区内无新增违法违章现象的，双倍或多倍返还保证金；对于管理责任心不强、管理效果不好、责任区内违法违章现象多的，采取扣减路政业务管理经费、没收保证金、扣发奖金等措施予以处罚。三要加强舆论宣传。通过形式多样的宣传、舆论发动，促使社会各界对公路路域环境观念和思想的转变，形成爱路护路的氛围。抓住地方政府改善投资环境、扩大招商引资成果的发展定位，积极向政府领导宣传路域环境治理与繁荣“路域经济”的关系，积极汇报加强路政管理对于改善投资条件，促进沿路城乡三个文明建设的重要意义，争取地方政府领导的高度重视和有力支持。加强针对性宣传教育，组织更多形式活泼、成效明显的宣传活动。如，向政府多上报路政管理方面的政务信息等；邀请市、县（区）党委、政府领导、人大代表、政协委员等领导视察路容路貌和路政管理工作；组织广场咨询、新闻报道、有奖答卷等方式，让社会各界积极参与路政管理；组织一些因在公路上打谷晒场、摆摊设点、建房、马路市场等违法违章行为而对沿线群众自身造成危害的典型案例进行观摩和分析。
        （三）完善协调机制，着力解决路域环境差和形不成合力的问题。一要 牵头组织集中整治。公路路域环境管理工作必须形成齐抓共管、群防群治的管理模式。对于公路用地、建筑控制区范围内的违法违章建筑物、构筑物、非公路标志等，路政部门牵头，公安、城建、规划、国土等相关部门共同参与，开展大规模治理，一次性解决到位。难点问题集中解决后，根据职责分工，路政、交巡警、城建、工商等部门进行长效管理。二要严格前置审批把关。根据《江苏省公路条例》第31条规定，禁止在公路建筑控制区修建建筑物、构筑物。如果规划、城建部门严格审批，要求申请人先到公路路政部门进行前置审批，这将从源头上得到治理。三要完善公路巡查机制。在公路巡查管理方面，要改变目前的单纯由路政部门进行路政管理的模式，采取路政员巡查、协管员协查、公路养护作业人员与路政巡查人员互动、路政与交巡警部门联网的“四位一体”的路政管理新模式。具体措施是：由市、县（区）路政部门负责，在国省干线公路沿线的村镇聘请路政协管员，组建路政协管员队伍。协助路政部门进行公路巡查，及时将违法违章行为向路政部门报告；路政巡查人员实行不交叉、单循环式巡查；公路养护保洁作业人员利用在公路时间长、范围广、人员多的优势，对发现的公路沿线的各类违法、违章能够制止的（如倾倒垃圾等）当场制止，无法制止的及时向路政部门报告，由路政人员进行处置；路政部门的投诉举报电话与公安交巡警部门的110实现联网互动，以便第一时间获得信息，及时处置因交通事故等损坏公路设施的赔偿工作。
        （四）完善政策措施，着力解决公路管理权属不清等历史遗留问题。一是政府要明确界定公路用地、建筑控制区的范围。市、县（区）交通部门要提请市、县（区）人民政府按照保障公路运行安全和节约用地的原则，对公路两侧的公路用地和建筑控制区范围进行划定，并设置标桩、界桩，使沿线政府相关部门和沿线群众清楚地知道公路用地、建筑控制区的明确范围，也有利于路政部门管理。二是交通部门要积极提请政府出台规范性文件。为加强路域环境治理以及长效管理提供规范依据，对普通公路路域环境管理的有关事项，要进一步进行明确界定管理责任。由交通部门提请市政府，以市政府文件形式规定沿线乡镇政府、交通、公安、城建、规划、国土等部门对公路路域环境管理的职责，促使地方政府及有关部门加强公路路域环境管理。三是区别对待历史上拆迁存在的问题。对于因公路拓宽改造而使原来的建筑物、构筑物位于公路两侧建筑控制区的，要制定补贴性政策，鼓励沿线群众进行迁移；对于公路建成后而出现的违章建筑物、构筑物等问题，则按公路法律法规的规定执行。
        总之，要切实抓好依法治路工作，创造良好的公路交通通行环境，公路管理部门首先要运用法治思维，认真依法履行职责，加大管理力度，同时必须要坚持多管齐下，多措并施，相关部门齐抓共管，标本兼治，只有这样，才能从根本上解决问题。