昆山市公路管理处  王丽英  沈艳  叶锋  李海峰

        “十一五”期间，江苏着力推进普通国省干线公路跨越式大发展，把以高速公路为主骨架、一级公路快速通达的“四纵八横”干线公路网系统，作为建设投入的重点，普通国省干线公路投资总额首次超越高速公路。截至2010年底，江苏干线公路达1.3万公里，其中二级以上公路的比重达到99%，居全国各省区之首。通过新改建普通国省干线公路，省内市县间、相邻县间全部实现高等级公路短直连通，一级路连通率分别达到86%、70%，干线公路车辆平均行驶速度超过65公里/小时。
        2007年江苏省公路局出台了“干线公路服务设施建设指导意见”，对干线公路服务区规划设计与管理模式等进行初步明确。2008年江苏省将“以人为本”理念的服务设施纳入了国省干线公路建设同步设计、同步施工、同步竣工的管理范畴。“十一五”末，江苏省干线公路已有19处服务设施投入使用。干线公路服务区作为保证公路安全、畅通、方便、快捷的重要配套设施日益凸显，如何建设、运营好干线公路服务区，笔者认为可以借鉴高速公路服务区已有的经验，综合分析两者的异同点，进而探索符合昆山特点、适合昆山干线公路服务区的功能设置及运营模式，打造自身服务品牌，提升其服务区的社会效益和经济效益。
        一、昆山普通干线公路服务区建设的必要性
        干线公路是指承担国家主体交通任务、具有快速疏导功能公路的集合，一般包括高速公路和具干线公路功能的一、二级公路（后者简称普通干线公路）。与高速公路相比，普通干线公路呈现一个相对开放的系统，全线有大量的平面交叉道路，沿途可以随意进入，道路交通呈现混合车辆的特点。
        普通干线公路服务区作为在公路上为出行者提供加油、休息、购物、就餐等服务的设施，是公路交通运输体系的一个基本要素，也是体现公路交通文化和提升公路服务理念的窗口。围绕“江苏公路率先基本实现现代化”的总体要求，从完善驾乘人员需求和公路综合服务能力的提升角度出发，贯彻“安全、环保、舒适、和谐”理念，笔者认为高品位普通干线公路服务设施建设十分必要、尤为迫切。
        （一） 经济社会的快速发展和公众出行观念提升的需求。昆山地处中国经济最发达的长江三角洲，是上海经济圈中一个重要的新兴工商城市。经济持续快速增长使得昆山汽车社会提前到来，至2011年末，昆山汽车拥有量达22.32万辆，私家车17.08万辆，继续位居各县市之首。经济的发展和车辆的扩张使得公众出行更加频繁，出行范围更加广泛，对公路的舒适度、安全性均提出了更多更高的要求。公路毗邻原有自发出现的汽修店、小饭店、加油站等沿线服务设施，未能与日益提升的驾乘人员需求相适应。为此，笔者对昆山G312、S224、S339、S343共十多个路段进行了走访，通过对驾驶员发放200份服务设施需求的调查，收回有效调查问卷180份，初步掌握干线公路使用者的需求特性。调查结果表明，70%以上驾驶员有购物、餐饮和休息的需求；100%被调查者认为加油站和公厕是必备设施；65%的驾驶员认为设置维修站提供小修或应急维修、出售汽车常用配件服务是必须的。
        （二） 改善干线公路服务设施现状的需要。“十一五”期间，昆山交通保持年均10亿元以上的建设投资规模，轨道交通建设取得突破，快速路网体系开始构建，“六纵六横二环五高九互通”框架道路格局基本形成。至2010年底，昆山市公路总里程为2472公里，公路密度为266.7公里/百平方公里。随之，昆山市旅客运输量和货物运输量逐年增加，公路、水路运力结构逐渐优化，运输装备逐步提高。加之，2009年政府还贷二级公路收费站的撤销，车辆出入干线公路方便、路况较好等特点，对于中长途营运累车辆以及短途车辆来说具有相当的吸引力，其车流量已出现大幅增长。据2011年昆山公路对全市框架公路（不含高速公路）交通比重调查结果显示，国道312机动车交通量35286辆/日，3条省道平均机动车交通量19826辆/日，11条县道平均机动车交通量16960辆/日，5条重点乡道平均机动车交通量17008辆/日；国省道平均车速为70公里/小时。通过上述数据发现，包括县道和重点乡道在内，车流量都不可小觑，这就需要服务设施的同步跟上。目前，昆山公路普通干线公路车流量已出现逐年大幅增长，有些以“一主一辅”方式设置的一级公路车流量实际超过了平行的高速公路。但普通干线公路服务设施缺乏，为沿线车辆提供服务设施主要是石化企业或个人经营的加油站和沿线居民开设的饭店、修理店等。由于缺乏统一规划和管理，存在着建设无序、功能单一、设施简陋、服务水平低、分布不均匀等特点。对干线公路服务设施——服务区建设的目的就是从出行者需求出发，对干线公路服务设施的建设，功能、位置进行合理设置和布局，为普通公路行车安全提供一定的保障。
        （三）保证公路安全行使的需要。《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》中规定“连续驾驶机动车超过4小时未停车休息或者停车休息时间少于20分钟”属于违法。江苏省《实施<道路交通安全法>有关问题的意见》和《江苏省道路交通安全违法行为罚款处理标准》规定：“连续驾驶机动车超过3小时不停车休息或者停车休息时间少于20分钟，一次记2分”。目前，普通干线公路普遍缺乏适宜的休息场所，干线公路服务区的建设将为交通法的顺利实施、公路行车安全提供保障。
         二、学习借鉴高速公路服务区发展状况，剖析普通干线公路服务区发展存在问题
服务区的发展涉及诸多复杂因素，如政策、体制、运行机制，以及管理和经营模式等许多问题。作为新兴的干线公路服务区也有类似的相关因素，我们可以与高速公路服务区进行对比，从某些高速服务区的建设或缺乏个性或地域特色运营教训出发，开动脑筋，力求规避某些高速公路服务区、兄弟省市普通公路服务区走过的弯路。
        （一）普通干线公路服务区与高速公路服务区的异同点。
        1.两种服务区相似之处：无论是高速公路服务区还是普通干线公路服务区，两者建设的总体思路都是坚持以人为本，“公益为主、节约投资”，强调对人、车服务。两种服务区皆具有为车服务和为人服务两大功能。为车服务的设施包括停车场、加油站、洗车间及维修间等；为人服务的设施包括绿地、广场、餐饮、商店、卫生间、休息室等。高速公路服务区与干线公路服务区不仅在建设、功能设置上有相似之处，在运营管理方面也有共通之处。两种服务区皆具有双重性——社会公益性和商品性。服务区经营上坚持用户至上、服务第一的原则，在为用户提供全面优质服务的前提下，努力提高服务区的经济效益，保证固有资产的升值、保值，激活存量资产。
        2. 两种服务区相异之处：普通干线公路服务区与高速公路服务区相比，最大的不同表现在是否可以“垄断”经营。与高速公路服务区作为封闭区域内通常的唯一选择不同，普通干线公路服务区处于开放的一级或二级公路上，路边往往已建有不少加油站、汽修站、小饭店等服务设施，可为驾乘人员提供更多的选择，普通干线公路服务区市场经营竞争压力无疑更大。其次，大陆高速公路服务区始于1988年，并在全国形成较大的规模，且运营模式较成熟。普通干线公路服务区目前在国内还处于起步阶段，其建设与运营等问题有着自身的特殊性，且与当地经济社会发展有特别紧密的关系。
        （二）高速公路服务区存在的主要问题。
        与国外发达国家相比，与“更好地为公众服务”这个核心理念相比，高速公路服务区仍存在着一定差距，集中表现在：服务区的设置过于教条，服务区的内部配置不够人性化，服务区的经营不够灵活等。
        1. 高速公路服务区建设存在的问题：一是 高速公路规模及布局缺乏超前意识
部份高速公路服务区的占地规模或布局定位主要是凭主观或领导的决定，服务区设计上存在大同小异，没有突出服务区的重点服务功能，对人、车在服务区的多层次需求考虑不够。随着经济社会的快速发展和社会车辆保有量的迅速增长，高速公路的交通量与日俱增，高速公路服务区出现停车场车位不足，绿地缺少，驾乘人群活动空间受限，公厕面积不足等等。二是高速公路服务区建设缺少以人为本的配套设施
在餐饮方面，缺少当地风味菜饭、名优小吃，而且定价过高。在商贸方面，缺乏当地地方食品、饰物，以及面向妇女、儿童的用品或书刊。在硬件方面，大多拘泥于一般的绿化园地，少有体现南方园林式或别具一格的建筑和休息处所。四是在数字化服务方面，缺少对银行、邮政和气象服务的业务。
        2. 高速公路服务区运营模式存在的问题：一是 管理体制不顺，没有形成标准化管理。服务区产权由省高速公路集团公司所有，由开发公司经营管理，与各路段运营公司完全脱离。管理模式以分开租赁为主，有的服务区已形成了个体承包、分散经营局面，缺少统一管理考核标准，出现服务区服务人员素质参差不齐。二是 商品性价比低，第三方监管不力
由于高速公路的特殊性和地域性，由于司乘人员上了高速公路后，只能在服务区内加油、就餐和消费，服务区内的经营单位实际处于垄断地位，造成其价格贵贱都得接受，别无选择。高速公路服务区商品价格普遍高于市面同等商品，而服务质量却远低于普通经营场所，这与高速公路的公共服务特点有些背离。作为高速公路服务区监管部门的管理触角也比较短，造成服务质量提升迟缓。
        （三）普通干线公路服务区建设与运营遇到的问题。
        在建设和运营模式上，普通干线公路服务区可吸取高速公路其存在的不足的教训，亦要从自身特点出发，研究普通干线公路服务区存在或即将遇到的问题。
        与高速公路相比，普通干线公路的服务设施显得“先天不足”，在“十一五”之前的公路规划建设中从未对其服务设施多加考虑。目前，干线公路服务区建设中存在的共性问题为：一是需对干线公路现有服务设施进行综合调研。如昆山干线公路服务区规划建设中，首先要对全市干线公路现有服务设施运行状况进行综合考虑，合理考虑现有社会加油站等服务设施的间距、功能和规模，以达到相互配合，避免资源浪费，共同服务道路使用者的目的。二是需综合考虑公路管理设施协调。干线公路服务区建设中，公路部门不仅考虑为“更好地为公众服务”这一宗旨，还要立足长远，综合公路管理职能，尽量与养护工区、超限检测点、数字化智慧公路等公路管理设施归并建设，达到节约征地和管理运营成本的目的。此外，作为“后起之秀”的普通干线公路服务区，在建设过程中，还要力求规避高速公路建设中存在规模及布局缺乏超前意识之弊端，亦要坚持以人为本，突出服务配套设施的与时俱进。
        在服务区运营方面，高速公路服务区的经营管理方式，较长时间沿用传统的租赁、自营或转让方式，采用分散化管理模式，普遍存在管理没有标准化、监管困难、效益不好和浪费严重的问题。作为朝阳产业的普通干线公路服务区，在今后发展过程中，要审慎研究运营管理模式，要突出“集约化、规模化、专业化”的经营管理模式。与封闭式经营管理的高速公路服务区相比，普通干线公路服务区有与之相似的地方，亦有自己运营管理存在的个性问题。一是走进市场，开放式经营压力大。干线公路服务区坚持“立足公益，服务为先”的原则，与社会上公路沿线自发式经营个体追求商业价值目的有点差异。加之，普通干线公路服务区处于开放式的公路上，路边已有的加油站、汽修店、小饭店等不同形式的服务，在驾乘人员已有多种选择的情况下，干线公路服务区建设的经营效益状况压力比较大。二是服务功能不够齐全，无法满足多元化需求。由于受资金投入、土地审批等多方面的限制，目前干线公路服务区的服务项目还比较单一。以昆山公路服务区为例，目前，昆山干线公路在S224周市、S343千灯、X204张浦和古城路巴城建设了四个普通公路服务区，其中S224周市服务区已与2011年投入使用，其他三个服务区建设也基本完成，但对提高人气、增加客流量的加油站审批却未能成功，这对干线公路运营压力比较大。三是公共效益为先，经营成本比较重。服务区每天的人工、电费、水费是一笔不可小觑的开支。此外，服务区的营运是把公益、服务和品牌放在第一位，盈利放在第二位。如S224周市服务区引入高品质的物业管理公司，各项工作按照标准化运营，但省公路局每年10万元的补助经费如杯水车薪，与日常运营成本相差较大。
        三、辩证看待普通干线公路服务区运营中存在的问题
        从公共产品的角度出发，“服务区”属于准公共产品，一方面，按照收益原则，普通公路服务区在定价过程中必须合理定价，但是，在实际操作中，只能参照超市的定价模式，不能过高，考虑受益者（车主及附近居民）的付费意愿，在运营初期必须要通过价格优惠等手段吸引受益者——这就容易运营亏损；另一方面，按照损益平衡原则，对政府提供的公共产品来讲，追求利润目标是不恰当的。因为定价高出成本，等同于对受益人征税。定价过低，一方面政府必须实施较大的财政补贴，加重财政负担；另一方面必然影响公共产品提供的数量和质量。因此，补偿成本是公共产品定价的主要依据之一，可以采取平均成本定价的方式。 总之，作为准公共产品，普通公路服务区所追求的更多的是服务、公益，而非盈利，基于这样的考虑难免出现亏损。
        从车主需求的角度出发，随着物质生活水平的提高，人们更多关注出行的舒适性、便捷性、安全性，更多的人选择高速公路出行，特别是长途出行；而普通公路，大都是中短途出行者的选择。因而，“一锤子买卖”的高速公路服务区要在餐饮、加油、汽车修理、停车（住宿）等方面下足功夫；车主对于普通公路服务区的需求，更多地选择在停车休息、加油等方面。但是，目前加油站的新建需要省市发改等部门的审批，尚需多方协调；餐饮等方面尚未形成品牌，缺乏吸引力和比较优势。正如前文所述，单一的服务方式，只能吸引车主前来“不消费”驻留，亏损难以避免。
        从维护行业整体形象的角度出发，普通干线公路服务区运营带有一定的政治风险，一旦出现超范围、超常规提供服务产品，即会出现投诉等现象，只能低调运作、高效服务。2009年2月，交通运输部发出《关于加强高速公路服务设施建设管理工作的指导意见》明确提出，高速公路服务区、停车区建设要以提供公益服务为主，以满足高速公路使用者短暂休息、餐饮服务、信息查询及车辆加油、维修等基本需求为目的，不刻意追求延伸功能，不追求商业利益；对于其他服务功能，要根据交通需求与建设环境等因素，进行严格控制。高速公路服务区况且如此，何况普通干线公路？此外，普通公路服务区的餐饮还面临食品安全风险。
        四、昆山干线公路服务区运营理念与运营模式选择
        按照“江苏省干线公路服务设施建设指导意见”规范标准，昆山公路部门科学调研，已筹备建设S224周市服务区、S343千灯服务区、X204张浦服务区和古城路巴城服务区。服务区规划总用地面积约118.9亩，投资额约8000万元。服务区建设于2010年起制定计划，2011年全面开工。这四个服务区成东、西、南、北四角之势，辐射昆山公路各个方位，形成“南北呼应、分布合理”的服务区网络，实现“以公路为线、服务区为点、公路设施为基础”的三大层次公路服务体系，满足一方百姓服务需求。
        （一）需要树立的运营理念。
        一是追求最大的社会效益为第一要务。昆山公路服务区建设的立足点就是从更好地为公众服务角度，不断扩大服务社会公益效益。已运行的S224周市服务区，根据百姓出行需要，不断完善服务区休息、购物、车辆维修、公路交通信息查询等服务功能。按照星级管理标准和要求，对餐厅、便利店、停车场和厕所灯公共场所实行24小时卫生保洁。对园林式的服务区的绿化定期修剪，为乘客提供清新自然的环境。
        二是拓展公路服务社会功能。针对昆山公路服务区加油站立项审批事宜，笔者建议可由省公路局统一向省政府提出全省规划服务区加油站建设的立项请求，从高层解决加油站立项问题。解放思想，转变观念，服务区不是简单的休整之处，而是休闲康体之所。除服务过往司乘这一服务主体外，还可以根据自身条件为地方群众、相关部门提供宴请、会议接待等服务。
        三是科学协调服务区经济和社会效益。服务区要立足较高公路文化品位，确保餐饮、商店等价格合理公道；疏通服务对象诉求渠道，维护旅客的合法权益。有效管理、灵活经营，促使干线公路服务区实现经济和社会效益的双赢。
        四是着力打造服务区特色品牌。市场具有优胜劣汰的特性，昆山公路服务区想在不断补给后劲资金的话，打走服务品牌，走出自己的特色市场是必然选择。如沪宁高速公路梅村服务区的“太湖湖鲜馆”、窦庄服务区的皮鞋市场、仙人山服务区的恒顺醋专柜等等，这些颇具特色的服务区特色市场，在省内外享誉盛名，成为苏、沪、豫、浙一带百姓节假日休闲旅游好去处。昆山张浦服务区也可立足走特色产业路线，利用张浦原有的特色农产品优势，做优做强，吸引更多旅客、购买者来此驻足。
        （二）昆山干线公路服务区运营模式选择。
        作为一种运营模式本身而言，很难说是好是坏。判断的标准在于这种模式是否能够跟当时当地的实际情况相符合。从昆山公路4个干线公路服务区整体情况来看，笔者认为可以采用统一管理、承包经营模式，考虑到开业之初服务区自身的精力、能力、经验都不足以依靠自己直接经营，可以将服务区的商店、餐厅、住宿等经营权承包给经验丰富、合作真诚的专业公司，服务区的工作从直接管理转变为监督管理。
        一是承包经营管理模式。对干线公路服务区餐厅、客房、超市等项目的使用权面向国内公开招标，引进先进的管理模式，统一标准，规范管理。承包者在生产经营、人事劳动管理、职工奖惩方面有一定的自主权，但要在公路部门的管理下实施。在合理确定利润水平的基础上，以一定条件实行承包经营，公路部门对物价、服务等方面实行严格控制，一般承包经营者只负盈不负亏。
        二是租赁管理模式。昆山公路部门在完成干线服务区的土建和内部设施后，对服务区设施综合考虑折旧、更新改造以及物价和服务等方面因素后，向全社会实施招投标的办法，经营期限根据实际情况可长可短，由经营者自主经营，适者生存。与承包经营方式相比，两者都实行了所有权和经营权相分离的决策，但租赁管理更能从根本上形成迫使企业努力改善经营管理的压力，以及充分发挥经营者独立自主的能动性。
        三是专业的服务区管理公司模式。昆山公路干线公路服务运营模式也可采用专业化连锁经营的方式，实施标准化管理。这对干线公路服务区资源整合、统一管理，规避管理标准、服务规范五花八门，有利于降低成本、提高服务质量，展现公路形象。昆山公路部门可以成立专门的服务区经营管理总部，引入ISO9001质量管理体系和ISO14000环境管理体系，建立统一的管理模式，解决“以租代管”、“以包代管”问题，有效规避分散化、零星化、松散花和粗放化的经营方式。不过此种经营模式存在运行需要高层次管理人才，且统筹管理需要一定的时间，且在短时间内难以见到有效的经济和社会效益。
        不管采取何种具体运营模式，我们均应充分认识普通干线公路服务区蕴藏的巨大市场需求和商业机会，在加强监管、规范有序的前提下，走市场化道路是服务区运营最好的选择。笔者推荐采用租赁经营为主，结合不同时期的具体情况，灵活采取多种经营方式并存的经营方式。
        总而言之，普通干线公路服务区的建设应坚持“立足公益，服务为先”的原则，综合考虑干线公路的特点、交通量和社会服务设施的分布状况，并结合当地经济社会发展状况，因地制宜、立足长远，合理选择服务区运营管理模式、变过往人员“被动消费”为“主动消费”，充分挖掘干线公路服务区可持续发展经营内容，打造干线公路服务区特色品牌，拓展标杆效应，使其成为体现公路服务理念和文化的窗口。

        参考文献：
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         [2]荣丽华 吕慧芬 刘丽莉.普通干线公路服务区规划设计探讨[J].和谐城市规划，2007.
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